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PROCURA GENERALE DELLA REPUBBLICA
CORTE DI APPELLO DI ROMA

Servizio Affari Internazionali - SAI
(coordinatore Eugenio Selvaggi)

IL MANDATO DI ARRESTO EUROPEO

"Cos'è e come si applica"

A cura di: Eugenio Selvaggi
con: Angela Gucciardi
Sabrina Martucci

Materiale tratto da (tra gli altri):

Ministero della Giustizia
Ministero dell'Interno (Divisione S.I.RE.N.E.)
Procura Generale Corte Appello Roma

pg.roma@giustizia.it

IL MANDATO D’ARRESTO EUROPEO

Presentazione del mandato d’arresto europeo: cos’è e come si applica
(di Eugenio Selvaggi)

La legge 12 aprile 2005, n. 69, recante “disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro…relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri”, è pubblicata in GU n.98 del 29 aprile 2005 (v. documentazione reperibile su questo sito).
La decisione quadro approvata dal Consiglio dell’Unione europea il 13 giugno 2002 (v.doc.ne), della quale la legge costituisce appunto attuazione, ha inteso sostituire, tra i venticinque Paesi membri dell’Unione, il sistema dell’estradizione con quello di una consegna “semplificata” dei ricercati, fondata sul principio del mutuo riconoscimento. Tale principio vuol dire essenzialmente: in uno spazio giudiziario comune le decisioni giudiziarie devono circolare liberamente sulla base di un riconoscimento reciproco che si fonda su principi di civiltà giuridica condivisi.
Secondo l’impostazione classica e tradizionale, l’estradizione consiste nella consegna di una persona ricercata (per processarla o per farle scontare una pena) da una giurisdizione a un’altra giurisdizione; all’origine costituiva una forma di favore da uno Stato ad un altro, prevalentemente basata su ragioni politiche. Progressivamente essa si è andata evolvendo verso forme “giurisdizionalizzate”, con il risultato di mettere l’individuo (più) al centro di un rapporto che, tuttavia, resta(va) un rapporto tra Stati, cioè tra Governi.
Se questo sistema si giustificava nei rapporti tra Stati “diversi e lontani” per tradizioni culturali e giuridiche -esistessero o meno trattati internazionali a regolarli- esso non è apparso più adeguato alla realtà costituita dall’Unione europea, all’interno della quale le frontiere sono state ormai da tempo eliminate.
Richiamandosi quindi al già riferito principio del mutuo riconoscimento, l’Unione europea ha deciso di sostituire questo meccanismo tradizionale con un sistema di consegna più rapido e semplificato.
Sicché la consegna dei latitanti avrà per l’Italia tre regimi: 1. quello con Stati membri dell’UE (mandato di arresto europeo-MAE); 2. quello con Paesi i cui rapporti sono regolati da convenzioni o trattati internazionali (A. con i Paesi legati dalla convenzione europea di estradizione del 1957, come ad es. la Svizzera; B. con Paesi legati da trattati bilaterali, come ad es. gli USA); 3. quello con Paesi tra i quali non vi è accordo internazionale come ad es. l’Iran.
Si tratta, quella del MAE, di una semplificazione delle procedure ma implica anche e soprattutto una nuova filosofia: il rapporto non è più tra Stati-Governi bensì tra autorità giudiziarie; in particolare sarà solo l’a.g. (per noi: la Corte d’ appello) a decidere sulla consegna verso l’estero mentre il Ministro non avrà alcun potere (e il ministero della giustizia si riduce a un mero canale di trasmissione delle richieste). Insomma: si è completato il processo di giurisdizionalizzazione della consegna dei ricercati.

La decisione quadro. La decisione quadro (DQ) è un atto dell’Unione europea previsto dall’art.34 del Trattato dell’Unione europea (TUE). La decisione quadro obbliga gli Stati quanto al risultato, rimanendo questi liberi di trovare i mezzi e il modo per perseguirlo; insomma la decisione quadro non è immediatamente applicabile negli Stati membri (SM). Va peraltro segnalata la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee del 16 giugno 2005 nel caso Pupino (v. Guida diritto n.26/05) che ha affermato il principio che la decisione quadro impone una interpretazione delle norme interne da parte dei giudici nazionali conforme alla decisione stessa. Da ciò la possibilità di una verifica circa l’esatto adempimento da parte degli SM di quanto imposto dalla DQ, all’interno dei meccanismi previsti dall’ordinamento dell’UE (tra gli altri, appunto, la devoluzione alla Corte di giustizia delle comunità europee come richiesta di interpretazione pregiudiziale).
La decisione quadro contiene un preambolo, composto da “considerando”, che sono applicabili dall’a.g., vuoi se direttamente esecutivi vuoi se utilizzabili per l’ermeneusi.
La DQ, poi, contiene anch’essa norme di immediata applicazione e norme che richiedono un’attuazione (se normativa o meno dipende dagli ordinamenti giuridici) da parte degli SM. Nel caso della incompatibilità tra le disposizione della DQ e quelle della legge nazionale di attuazione si pone anche in questo caso la possibilità di un controllo-verifica-sindacato.

I rapporti con l’estradizione. I rapporti con l’estradizione possono essere di due tipi: 1. rapporti tra richieste concorrenti, in passivo (richiesta di consegna per MAE e richiesta di estradizione da Paese terzo): la DQ e la legge regolano questo punto (e qui è stabilita la competenza del Ministro); 2. nella procedura attiva: i due sistemi (MAE e estradizione) sono destinati, almeno nel breve periodo, a convivere, perché può darsi il caso di richieste che devono essere avanzate nei confronti di persone alcune delle quali si trovano in un Paese dell’UE mentre altre siano localizzabili in territori extra UE.
In via generale va rilevato, quanto ai rapporti tra il precedente sistema di estradizione e il nuovo sistema di consegna, che si tratta di istituti non incompatibili, perché il secondo si muove nell’alveo del primo, con la conseguenza che l’elaborazione dottrinaria e giurisprudenziale svolta con riferimento al primo mantiene la sua validità anche con riferimento al MAE, naturalmente laddove compatibile. La ragione di ciò è evidente: si tratta comunque di consegnare una persona alla giurisdizione dello Stato in cui il reato è stato commesso o dove la persona è stata condannata. Del resto militano in tal senso non solo i lavori preparatori della DQ e altri strumenti giuridici dell’UE, ma anche diversi dati testuali rinvenibili proprio nella DQ. La stessa legge di attuazione (art.39), poi, stabilisce che le norme del codice di procedura penale sull’estradizione si applicano, in quanto compatibili.
Sul piano esemplificativo può qui indicarsi una conseguenza: come non era possibile con l’estradizione così pure non sarà possibile emettere un MAE che poggi su una misura cautelare diversa da quella della custodia in carcere (nel campo dell’estradizione la ragione di ciò va individuata nel fatto che non tutti gli ordinamenti conoscono la misura degli arresti domiciliari). Va rilevato che, sul punto, la legge di attuazione adotta una diversa soluzione.

Quali innovazioni rispetto all’estradizione. Occorre, naturalmente, distinguere tra consegna attiva e consegna passiva (concetti corrispondenti a quelli tra estradizione attiva e estradizione passiva; la distinzione tra consegna processuale e consegna esecutiva rileva ad altri fini).

CONSEGNA PASSIVA

Il MAE viene inviato direttamente dall’a.g. straniera. Si tratta di un modulo previsto anche nella sua redazione formale nella stessa DQ, che ha come presupposto un provvedimento restrittivo interno allo Stato che emette il MAE. Il canale può essere altresì (lo è quando la persona deve essere localizzata) il sistema SIS-Schengen o l’Interpol; competenze sono previste anche in capo alla Rete giudiziaria europea (in Italia presso le Procure Generali) e a Eurojust. In via normale sarà una trasmissione diretta tra aa.gg. straniere. Ma: la legge prevede che il MAE debba passare attraverso il ministero. Sarà poi questo a trasmetterlo alla Corte d’Appello (e non più al Procuratore Generale, che quindi non dovrà fare alcuna requisitoria in questa fase) per la sua esecuzione (previo parere da richiedere al PG). Le scansioni successive sono regolate puntualmente dalla legge o dalla DQ (anche qui bisognerà distinguere a seconda che vi sia un arresto operato dalla polizia oppure no).
I motivi di rifiuto costituiscono un punto fondamentale nella decisione circa la consegna. La DQ ne prevede di obbligatori e di facoltativi; la legge italiana di attuazione li prevede tutti obbligatori. Vi sono poi altre condizioni o presupposti per la consegna (o per il rigetto della domanda). Alcuni sono previsti dalla DQ. Altri sono previsti solo dalla legge italiana. Ad esempio l’art. 6 co. 3 prevede che non si dia luogo alla consegna se non viene trasmesso, insieme con il MAE, il provvedimento restrittivo nazionale (adempimento non previsto dalla DQ; l’a.g straniera potrebbe quindi rifiutarsi).
L’art.17 co. 4 della legge prevede che non si dia luogo alla consegna in assenza di gravi indizi di colpevolezza. Anche questa condizione non è prevista dalla DQ; inoltre sembra andare in senso opposto a quello che è il sistema attuale dell’estradizione (quanto meno in base alla convenzione europea del 1957), che esclude l’esame sugli indizi di colpevolezza, essendo tale accertamento rimesso al giudice del fatto (cfr. art. 705 co. 1 e 696 cpp), così come pure non si da luogo alla consegna (v. art. 18 co. 1 lett. b e c) nel caso sussistano cause di giustificazione.
Nel caso la richiesta di consegna abbia a oggetto un cittadino, sarà possibile inserire la condizione del suo (ri)trasferimento in Italia per scontare l’eventuale condanna. Ove, invece, la richiesta poggi su una condanna definitiva, la consegna potrà essere rifiutata a condizione che la pena venga eseguita nello Stato.
I tempi sono serrati. La consegna è prevista nei termine di 60 giorni (prorogabili fino a un massimo di 90 giorni).

L’ELIMINAZIONE DELLA DOPPIA INCRIMINAZIONE

E’ l’innovazione più rilevante, anche se non sembra sia stata correttamente intesa. Per la verità non sembra esatto concludere nel senso che con il MAE si potrà consegnare la persona ricercata anche se manca la doppia incriminazione. A ben guardare si è solamente inteso eliminare quella verifica sulla previsione bilaterale del fatto come reato, e ciò sul presupposto che i reati elencati nella lista delle 32 categorie che appaiono nell’art.2 paragrafo 2 della DQ (per gli altri resta tale verifica) costituiscono per tutti gli Stati membri dell’UE ipotesi criminose, secondo una valutazione operata ex ante. Naturalmente il giudice dell’esecuzione dovrà verificare l’esatta riconducibilità del caso concreto a uno dei reati di cui alla lista. Il punto, comunque, è assai controverso in dottrina.

CONSEGNA ATTIVA

E’ la parte che ha visto le modifiche più consistenti: organo di emissione del MAE sarà il GIP che ha emesso il provvedimento restrittivo (o il p.m. dell’esecuzione). Ancora una volta il canale sarà il ministero della giustizia. Sparisce il sistema della diffusione delle ricerche in campo internazionale così come regolato dall’ art. 720 del cpp (in particolare viene meno la competenza del P.G.).
Come è noto, il Ministro della giustizia, in virtù dei poteri attribuitigli dalla legge in materia di estradizione, si è sempre uniformato al principio secondo cui non avrebbe avanzato domanda di estradizione nel caso di condanne recanti una pena definitiva inferiore a quattro anni di reclusione. Anche tenuto conto del fatto che sovente i due sistemi del mandato d’arresto europeo e dell’estradizione convivranno, non sembra inopportuno che le autorità giudiziarie dell’esecuzione continuino ad osservare tale principio; ciò anche al fine di evitare l’inoltro di un numero eccessivo di mandati di arresto, che inevitabilmente finirebbero per pregiudicare o ritardare l’esecuzione di quelli cui si sia ritenuto di annettere primaria rilevanza.

REGIME TRANSITORIO – TEMPO DI COMMISSIONE DEL FATTO

Il MAE si applica per tutti i reati che rientrano nella soglia punitiva stabilita dalla DQ (e dalla legge). La legge italiana si applica alle richieste relative a mandati emessi e ricevuti dopo la sua entrata in vigore; MA: si applica alle richieste in passivo solo quanto ai reati commessi successivamente al 7 agosto 2002; per i reati commessi in precedenza continueranno ad applicarsi le norme sull’estradizione (sempre in passivo: cioè l’Italia continuerà ad applicare il vecchio sistema dell’estradizione). La consegna ai sensi dell’art.8 della legge (cioè senza verifica della doppia incriminazione) sarà possibile solo per le richieste relative a fatti commessi dopo l’entrata in vigore della legge (potrà però essere possibile quella prevista dall’art.7, che prevede, appunto, la verifica della doppia incriminazione).

INTERPRETAZIONE

Il momento applicativo è il risultato della sintesi tra la legge italiana, la decisione quadro e altre norme pertinenti (ad es. quelle costituzionali, che potranno costituire il parametro della conformità a costituzione delle norme interne; va rilevato in proposito che la stessa decisione quadro fa salvi i principi fondamentali riconosciuti dalle costituzioni degli Stati membri). L’interpretazione potrà risolvere anche questioni relative a contrasti tra la DQ e la legge di attuazione. Gli strumenti risolutivi dovrebbero essere quelli apprestati dall’ordinamento: una questione di legittimità costituzionale (ad es. con riferimento all’art.11 e 117 cost: violazione mediata) o una richiesta di interpretazione pregiudiziale rivolta alla Corte di giustizia (ciò secondo la previsione contenuta nell’art.35 del TUE).

APPLICAZIONE

L’applicazione del nuovo istituto non sarà semplice, almeno all’inizio. Per tale motivo si consiglia di consultare la documentazione pertinente, dove può essere reperito il modulo per il MAE in format elettronico-word, e i moduli A e M-rinforzato, che dovranno essere utilizzati per l’inoltro via sistema SIS-Schengen (il format indicato può essere utilizzato altresì per la diffusione via Interpol).
Al riguardo va segnalato che nel sito www.giustizia.lazio.it, alla sezione riservata alla Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello, sono state inserite informazioni utili sul mandato d’arresto europeo, insieme con la documentazione indispensabile per la sua applicazione.

P.S.: Questa presentazione è stata redatta nel 2005, data di entrata in vigore della legge. n. 69/05. Essa è stata lasciata inalterata perché: 1. in gran parte tuttora valida; 2. “fotografa” la situazione a quella data (maggio 2005). Dovranno, tuttavia, essere tenute presenti le novità che risultano, in particolare, dalla giurisprudenza nel frattempo intervenuta; tra questa si segnala la decisione della Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) sul MAE del 3 maggio 2007 (che risponde alla domanda di interpretazione pregiudiziale proposta dalla Corte costituzionale belga; entrambe riportate nel MATERIALE); quella della House of Lords del febbraio 2007; le numerose sentenze della nostra Corte di cassazione (alcune delle quali si trovano riportate in questo sito; va evidenziata l’opportunità di leggere le relative decisioni, atteso che ciascuna di esse risolve più di una questione) e, in particolare, quella SU, 30/01/2007, n.4614 (in Guida diritto, n.10/2007, p.43); è stata inserita altresì una rilevante decisione in materia estradizione sulla questione dei termini massimi di custodia cautelare una volta che l’estradizione sia stata postergata per soddisfare la giustizia interna (Cass. SU, 28 novembre-18 dicembre 2006 n.41540, Stosic (in Guida diritto n.12/2007, p.73). Ulteriori aggiornamenti riguardano l’adesione della Romania e della Bulgaria al MAE, susseguente all’entrata di questi Paesi nell’Ue. Si segnala, infine, il Resoconto della riunione sul MAE tenutasi presso la Procura generale di Roma nel maggio 2007 (v. sotto Circolari PG-Roma). Ancora: l’importante sentenza Pupino della Corte di giustizia delle Comunità europee del 16 giugno 2005 (in Guida diritto, n.26/2005) in cui è stato stabilito l’importante principio secondo cui il giudice nazionale deve interpretare l’ordinamento interno in modo conforme alla decisioni quadro dell’Ue (principio seguito dalla decisione della House of Lords citata prima).
NB: la legge italiana di attuazione del MAE è stata oggetto del rapporto della Commissione Ue, consultabile al sito www.ec.europa.eu/justice-home/doc-centre/criminal/doc/sec-2006-079-en.pdf.

Eugenio Selvaggi, Sostituto Procuratore generale. Tel. +39.06.68.96.011 Fax +39.06.68.30.83.21 E-mail: eugenio.selvaggi@giustizia.it

Legislazione:

Decisione Quadro

Legge di attuazione Italiana (L.n.69 del 22 Aprile 2005)

Legge di attuazione dei Paesi aderenti al MAE: